作者：张长凯

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一、前情提要

近年来随着中国经济的高速发展，国民对综合素质要求的不断提升，致使国民教育需求呈多样化增长趋势，中国家庭在教育领域的消费投入稳居世界前列。德勤在今年的中国教育发展报告中提出，中国2018年课后辅导市场收入将达到RMB4331亿元，至2021年课后辅导市场收入将达到RMB5640亿元，可谓行业前景广阔。

受中国传统教育理念及当前教育环境的影响，中国家长在关注子女在校课业成绩的同时也开始注重课外兴趣培养及其他素质教育。多样化的教育需求，催生了大量不同类别、不同形式的校外培训机构。其中，面向中小学生开展的以“应试”为导向的课后培训，违背教育规律和青少年成长发展规律，影响了学校正常的教育教学秩序，造成学生课外负担过重，增加了家庭经济负担，社会反响强烈。

 

为迅速遏制当前存在的突出问题，切实减轻中小学生课外负担，保障中小学生健康成长，校外培训机构专项治理行动自2018年2月起在全国范围内正式启动后，重拳频出，进展明显：

2月13日：教育部办公厅等四部门联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（教基厅〔2018〕3号），正式启动专项治理行动，并针对校外培训机构存在的问题，提出6项整改要求，分三个阶段在全国范围内有序开展校外培训机构专项整治行动。

3月20日：教育部办公厅印发《关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》（教基厅函厅〔2018〕13号），提出整治行动的具体要求。

5月9日：教育部、民政部、国家市场监督管理总局派出7个督查组对全国所有省份开展校外培训机构治理专项督查。

5月25日：教育部召开新闻发布会介绍完成第一阶段的摸底排查工作情况，全国已摸排的128418所校外培训机构中，超6成机构证照不全，其中，无证无照机构44542所，占比34.69%，无证有照机构38594所，占比30.05%。8月起：全国各地区校外培训机构“黑白名单”陆续公布并持续更新。

8月22日：国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号），对校外培训机构的规范有序发展提出七大意见，明确要求校外培训机构需证照齐全才可开展培训。这是第一个从国家层面规范校外培训机构发展的重要文件。

8月31日：教育部办公厅印发《关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》（教基厅〔2018〕8号），要求年底全面完成第二阶段的整改工作，同时要求各省尽快制定校外培训机构设置标准。

9月起：各省、市开始着手制定校外培训机构设置标准，进行意见征求，陆续有标准开始实施。

11月15日：全国共摸排校外培训机构401050所，存在问题机构272842所，现已完成整改163203所，完成整改率59.82%。

11月20日：教育部办公厅、国家市场监管总局办公厅、应急管理部办公厅联合发布了《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》（教基厅〔2018〕10号），明确要求2018年底前不能存在无证无照还在开展培训的机构。校外培训机构专项治理第二阶段的集中整改工作已进入收官阶段。

 

值此专项整治关键时期，校外培训机构证照办理何去何从，是每一个校外培训机构举办者应当考虑的重要环节。笔者将针对校外培训证照办理所涉及的相关法律问题进行初步的解析，为广大校外培训机构举办者解决当前办学困扰提供一些参考思路。

二、校外培训机构的定义分析

随着本次校外培训机构专项治理行动的开展以及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“《送审稿》”）的公布，校外培训机构的定义及范围也发生了相应的调整，具体如下：

 

（一）《民办教育促进法》

司法部在《送审稿》起草说明指出：“《送审稿》将民办教育促进法第十二条规定的‘其他文化教育的民办学校’界定为‘培训教育机构’。”换言之，校外培训机构最早是某一类型的民办学校。

 

（二）专项治理行动

本次专项治理行动较为直接、明确地将校外培训机构定义为面向中小学生举办的非学历文化教育类培训机构，即校外培训机构的类型包括课业辅导、兴趣发展、综合素质拓展等。

 

（三）《送审稿》

根据培训类别将民办培训教育机构分类3类，实行分类管理。根据司法部在《送审稿》起草说明中的提法，校外培训机构特指招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，不包含实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构。相较于教育部的定义，《送审稿》将校外培训机构的培训对象从中小学生延伸到幼儿园阶段，而将培训内容缩减为与学生的学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导。

 

（四）福建省

《福建省校外培训机构设置标准（试行）》（以下简称“试行标准”）将培训对象限定为中小学生，将培训内容限定为与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关补习辅导的非学历教育培训机构。

 

（五）其他省市

其他省市实施的校外培训机构设置标准中，校外培训机构的范围或与福建省一致（以河南省为例），或仍然包含兴趣发展、综合素质拓展等培训类型（以河北省为例）。

 

专项治理行动开展至今，从中央文件到地方标准，从法律规定到行政法规，对于校外培训机构的定义和范围尚未有统一的标准。笔者认为，定义标准不一致的现状势必会在全国各地开展校外培训机构整治活动过程中产生整治力度、整治范围、整治效果的差异，不利于实现校外培训机构规范发展的目的。然，《送审稿》正式施行后，相信在全国范围内将对校外培训机构的内含和外延进行统一的定义。

三、校外培训机构的“证照办理”

（一）当前施行的有效法律法规中对“证照办理”的规定

根据《民办教育促进法》第十二条规定以及其配套实施的《民办学校分类登记实施细则》第三条规定所述，当前各种类型的培训机构均属于民办学校，其设立应先向教育行政部门申请办学许可，再根据培训机构是否为营利性机构向不同的的部门办理营业执照，该程序与国务院《关于规范校外培训机构发展的意见》的规定及教育部专项治理行动相关文件的规定基本一致。

其中，非营利性培训机构符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位；营利性培训机构依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。

 

（二）《送审稿》中对“证照办理”的规定

根据《送审稿》第十五条规定，仅招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构需要证照齐全；实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构可直接办理营业执照，无需申请办学许可。

 

（三）福建省对“证照办理”的最新规定

福建省的试行标准中规定，面向中小学生举办实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关补习辅导的非学历民办培训教育机构需要办理证照的标准。其他类型的培训机构的设立暂无新标准，是否需要在集中整治工作结束前完成办证工作目前也尚不明确，有待新标准的制定和施行。

 

目前，国内各省市最新施行的校外培训机构设置标准所定义的校外培训机构的培训对象几乎都不包括幼儿园学生，且部分省市仍然要求实施兴趣发展、综合素质拓等类型的培训机构需要申请办学许可，该等规定与《送审稿》之规定存在较大出入。笔者建议，在《送审稿》正式施行后，各地可以对设置标准进行修改，以实现地方规定与行政法规立法本意的接轨。

四、当前校外培训机构“证照办理”的法律风险防控

笔者将结合福建省的试行标准，在本文中以“证照办理”过程中涉及的几个较为重要的内容为例，对集中整改收官阶段校外培训机构证照办理常见的法律风险展开探讨。

 

（一）场地

1.场地面积。校外培训机构办学场所的总建筑面积不少于200㎡，其中，教学用房建筑面积不少于办学场所总建筑面积的2/3，且同一培训时段内生均教学用房建筑面积不少于3㎡。

2.场地租赁。若以租用场所办学，租赁期限自申请办学之日起不得少于3年。

3.场地安全。校外培训机构场所应符合建筑、消防、安全、卫生、环保、抗震等安全要求，建立“人防、物防、技防”三位一体的安全防范体系，制定事故应急处置预案并定期开展应急处置演练。校外培训机构要通过为参训对象购买人身安全保险等必要方式，防范和化解安全事故风险。

笔者建议，根据该场地标准的要求，培训机构举办者在筹建时，应当充分考虑办学场所选址问题，除综合考评场地的面积、楼层、消防情况、租赁期限之外，在制定学生上课排班表时应严格控制同一时段参加培训的学生人数，避免在机构设立时因办学场所不达标无法通过审批，或者在实际办学过程中因人均面积不足而遭受相关行政处罚。此外，举办者还应当审慎签订场地租赁合同，避免因为租赁合同的履行问题造成办学损失。

 

（二）管理制度

笔者留意到在引导校外培训机构规范化办学中，健全完善的管理机制不可或缺。当前要求校外培训机构应当制定并完善包括行政管理、教学管理、安全管理、员工管理、学生（学员）管理、档案管理、资产管理、财务管理以及学杂费存取专用账户管理、收费和退费管理、场地及设施设备管理、教师培训及考核、信息公开在内的11项制度。其管理制度内容之丰富，体系之庞杂，涉及了包括法律、财务、人力资源、物业等专业领域知识。为更好的建立系统化管理机制，制定并完善相关制度，笔者建议培训机构可聘请专业人士结合自身需求拟定或梳理各项制度，在确保顺利办理证照的前提下，有效发挥制度管理作用，保障办学活动的顺利开展，尽早防控因制度漏洞可能造成的办学损失。

 

（三）主要人员

1.行政负责人。行政负责人除了熟悉相关法律法规及教育教学规律外，还应具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居；具有政治权利和完全民事行为能力，信用状况良好，身体健康，无刑事犯罪记录、无违法违规办学记录；具有大学专科及以上学历，5年以上相关教育管理经验。

2.教学管理人员。教学管理人员应具有大学专科及以上学历和3年以上相关工作经历。

3.师资队伍。一是专职教师数不得少于教师总数的1/4；二是从事与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导的校外培训机构不得聘请在职中小学教师（含教研人员），其聘用人员从事语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训的，应具有相应的教师资格证。

鉴于试行标准对前述主要人员的资质都提出了较为明确的要求，笔者建议培训机构在招聘相关人员时，应当对应聘人员的资质进行严格的审查，建立符合培训机构长期发展需求的人事管理制度，有效防控潜在的行政处罚风险，减少因人员管理不当可能导致的办学损失。

 

（四）培训计划

根据试行标准要求，学科类培训计划需向教育行政部门报备，培训机构在制定培训计划时，应当准确把握教育行政部门的审查要点，避免因为培训计划报备问题影响正常招生，具体审查要点如下：

1.是否存在超越国家课程标准、配套教材内容安排和当地中小学教学同期进度的提前教学行为；

2.是否存在超越国家课程标准、配套教材内容深广度，拔高教学要求，增加教学难度的超纲教学行为；

3.是否存在单纯针对升学考试，进行机械重复训练、强制布置书面作业、按学生学习成绩排名等强化应试行为；

4.是否存在培训时间与当地中小学校教学时间冲突，组织学生等级考试、竞赛，并将考试、竞赛成绩与招生挂钩等干扰教育教学秩序行为。

 

（五）分支机构

当前在同一区县内设立的分支机构或培训点，可以延用同一办学许可，但需要报县级教育部门批准；跨县域设立的分支机构或培训点，需到分支机构或培训点所在地县级教育部门重审申请办学许可。

此标准虽与《送审稿》规定不同，但是当前仍应按照该标准执行，笔者将在未来的文章中对培训机构中与分支机构相关的问题开展进一步探讨，此处不再赘述。

 

（六）无法取得证照或者证照被吊销的后果

当前，办理新证照难度较之专项治理活动启动前有增无减，即便是证照齐全的培训机构，如未按照新标准进行完成整改工作，也将被吊销办学许可。

专项治理工作开展至今，校外培训机构“黑白名单”的关注度越来越高，教育部开发的全国中小学生校外培训机构管理服务平台也即将上线，校外培训机构有望实现全国联网查询和监管。

在校外培训机构公众监管力度、透明度越来越大的趋势下，机构一旦因为证照问题被责令停业，甚至被列入违法办学的黑名单，将对机构产生一系列的不利后果，包括但不限于已有品牌形象受损，影响力下降、生源流失、学生退费、师资力量流失等等。

为避免因证照问题给培训机构造成损失，笔者建议校外培训机构的举办者、负责人可向专业人士寻求帮助，对培训机构办学中可能存在的问题进行系统的梳理，一方面提高整改效率，另一方面亦可以对潜在风险进行有效的防控。

 

五、结语

综上所述，前文仅仅是笔者围绕现行法律法规及地方政策，针对校外培训机构在办理证照这一环节中所涉及的部分问题展开的初步解析，文中内容及观点仍属泛谈，仅供参考。

随着校外培训专项整治行动的深入开展，近期各地也会陆续出台新的办理标准及具体的操作指引，届时将会有更多校外培训办学实务问题涌现。对此，笔者将持续关注校外培训机构办学的各个领域，深入研究包括校外培训机构在内的其他民办教育所涉及的各类问题，为民办教育业内人士依法、依规、合理办学提供相应的法律保障。

 

附：

校外培训机构设立审批相关规定

 

1.《民办教育促进法》 

第十二条 举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。

 

2.《教育部、人力资源社会保障部、民政部、中央编办、工商总局关于印发<民办学校分类登记实施细则>的通知》（教发[2016]19号）

第三条 民办学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校。民办学校的设立应当依据《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规和国家有关规定进行审批。经批准正式设立的民办学校，由审批机关发给办学许可证后，依法依规分类到登记管理机关办理登记证或者营业执照。

第七条　正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。

第九条　正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。

 

3.《教育部、人力资源社会保障部、工商总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施细则>的通知》（教发[2016]20号）

第五条　批准设立营利性民办学校参照国家同级同类学校设置标准，一般分筹设、正式设立两个阶段。经批准筹设的营利性民办学校，举办者应当自批准筹设之日起3年内提出正式设立申请，3年内未提出正式设立申请的，原筹设批复文件自然废止。

第四十九条　营利性民办培训机构参照本细则执行。

 

4.中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）

第十五条设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。

设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规、国务院行政规范性文件另有规定的，从其规定。

民办培训教育机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等，具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。

 

5.《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）

三、依法审批登记

（五）确保证照齐全。校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。已取得办学许可证和营业执照的，如不符合设置标准，应当按标准要求整改，整改不到位的要依法吊销办学许可证，终止培训活动，并依法办理变更或注销登记。

（六）严格审批登记。校外培训机构审批登记实行属地化管理。县级教育部门负责审批颁发办学许可证，未经教育部门批准，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务。校外培训机构在同一县域设立分支机构或培训点的，均须经过批准；跨县域设立分支机构或培训点的，需到分支机构或培训点所在地县级教育部门审批。中小学校不得举办或参与举办校外培训机构。

 

6.《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》（教基厅〔2018〕10号）

各地教育部门要进一步加快办学许可审批进度，特别是重点审批学科类培训机构，符合标准的可以采用文件批复同意或颁发办学许可证等方式尽快进行办学许可，不符合标准的要依法予以停业整顿，2018年底前不能存在无证无照还在开展培训的机构。各地市场监管部门要做好登记工作，加快为符合标准的校外培训机构办理营业执照。各地教育行政部门要会同相关部门制订应急预案，指导停业整顿的机构做好退费和群众安抚工作，防止机构卷钱逃跑引发群体性事件。对于非学科类培训机构数量较大的省（区、市），在确保有效监管的前提下，省级教育行政部门可会同市场监管部门提出符合实际的具体整改方案，确保年底前完成整改；《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式公布实施后，各地根据其规定和“放管服”总体改革精神，区分培训类别，实行分类管理，进一步健全和完善校外培训机构准入管理模式，切实加强规范管理。

 

7.《福建省校外培训机构设置标准（试行）》

校外培训机构审批登记实行属地化管理。校外培训机构的设立应当根据国家有关法律法规进行审批，不得举办实施军事、警察、政治等特殊性质教育的校外培训机构。校外培训机构必须先经审批取得办学许可证，再登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书）后才能开展培训。未经县级教育部门审批颁发办学许可证，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务。校外培训机构在同一县域设立分支机构或培训点的，均须经过批准；跨县域设立分支机构或培训点的，需到分支机构或培训点所在地县级教育部门审批。中小学校不得举办或参与举办校外培训机构。